Przepis podrzucony nocą

Fot. Grzegorz Ziemiański

Wszyscy chcieliby wiedzieć, jacy eksperci (?) wyczarowali artykuł 5a. Niestety, informacja ta podpada pod artykuł 5a

Zrobił to, choć kierowana przez posła Platformy Marka Biernackiego Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych rekomendowała odrzucenie przepisu. Sam Biernacki wyłamał się i głosował przeciw artykułowi 5a. Podobnie jak jego klubowy kolega Marek Wójcik, poseł sprawozdawca; zbuntowało się jeszcze siedmioro platformersów (w tym krakowianin Łukasz Gibała), a także ośmioro ludowców z ministrem rolnictwa Markiem Sawickim na czele. Byli to w praktyce jedyni posłowie PO i PSL, którzy wiedzieli, co jest grane.

"Obudziliśmy się w kraju, w którym władza może przed nami ukryć wszystko" - napisał rano bloger związany z organizacjami walczącymi o przejrzystość życia publicznego. Zaprotestowała Helsińska Fundacja Praw Człowieka i Izba Wydawców Prasy. Dziennikarze od lewa do prawa byli - jak nigdy - zgodni, że nowy przepis łamie konstytucję, ogranicza dostęp obywateli do informacji i otwiera drogę do nadużyć władzy.

List do prezydenta RP wystosowali legendarni przywódcy "Solidarności", od Zbigniewa Bujaka po Lecha Wałęsę: "Sposób procedowania tej ustawy uznajemy za zdumiewający arogancją wobec Sejmu, Senatu, a przede wszystkim obywateli (...) Argumentacja używana dla obrony ustawy przypomina orwellowskie nazywanie Ministerstwa Tajnych Policji Ministerstwem Miłości".

Senator Rocki odpowiedział, że jego poprawka niczego nie ogranicza, a przeciwnie - sprawi, że obywatele będą mieli lepszy dostęp do informacji. Dodał, że dziennikarze niczego nie zrozumieli. Spróbujmy więc zrozumieć. Na początek: w jaki sposób polskie prawo wzbogaciło się (?) o artykuł 5a.

Źródło?

Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich (SLLGO) oraz Helsińska Fundacja Praw Człowieka (HFPC) patrzą na ręce władzy. Każdej. Takich inicjatyw jest w Polsce więcej. Łączy je walka o przejrzystość życia publicznego. Pełną jawność przetargów, publicznych ofert, działań instytucji. Idea jest prosta: tam, gdzie nie ma przejrzystości, królują afery, przekręty, korupcyjne układy. Jawność jest normą w rozwiniętej demokracji.

Art. 61 Konstytucji daje Polakom prawo dostępu do informacji o działaniach władz. Odmowa udostępnienia informacji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych prawem, jak ochrona informacji niejawnej czy prywatności. W praktyce władze wszelkich szczebli - od wójtów po prezydenta RP - nadużywają prawa do odmowy. Chcemy się dowiedzieć, jakim firmom burmistrz odpuścił podatki i dlaczego, albo dlaczego ktoś wygrał konkurs - a władza mówi, że nie powie. Bo nie.

Działacze ruchów obywatelskich muszą walczyć o te informacje w sądach. Część skarg dotyczy ekspertyz i opinii, jakie władze i podległe im instytucje zamawiają za nasze pieniądze u ekspertów, firm doradczych itp. Ekspertyzy takie zamówiła między innymi Kancelaria Prezydenta RP w związku z gorącym sporem wokół zmian w OFE. Znani ludzie, m.in. Leszek Balcerowicz, Włodzimierz Cimoszewicz, Tadeusz Syryjczyk, Janusz Steinhoff przekonywali, że zmniejszenie składek emerytalnych do OFE i przekazanie ich do ZUS jest sprzeczne z konstytucją i zasadami ekonomii. Prosili prezydenta o weto. Ten jednak nowelizację podpisał. Minister Irena Wójcicka zapewniła, że decyzję oparł na "rzetelnych ekspertyzach prawnych mówiących, iż nie ma zagrożenia niekonstytucyjności".
Balcerowicz zaapelował o ujawnienie owych ekspertyz - w imię jawności i przejrzystości działań władzy. Kancelaria odmówiła. Wtedy m.in. Fundacja e-Państwo oraz fundacja Balcerowicza (FOR) złożyły wniosek o udostępnienie opinii w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kancelaria znów odmówiła, twierdząc, że opinie nie są informacją publiczną.

Władza w Polsce często zachowuje się w ten sposób. Mówi: podjęłam decyzję, bo tak mi radzili eksperci. Pytamy: Jacy eksperci? Władza: Nie mogę powiedzieć. Dlaczego? Bo tak.

Fundacje skierowały skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ten uznał, że "opinie i ekspertyzy zamawiane przez organy władzy publicznej czy podmioty wykonujące zadania publiczne SĄ INFORMACJĄ PUBLICZNĄ. Zarówno ich treść, autorstwo i otrzymane przez autora honorarium".

Unia (wcale nie) kazała

Prace nad nowelizacją obowiązującej od początku stulecia ustawy trwały od 2008 roku. Kryła się za tym konieczność dostosowania naszych przepisów do unijnej dyrektywy 2003/98/we z 17 listopada 2003 "w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego". Nic nie zapowiadało afery, bo wspólnotowe zapisy nie budzą kontrowersji.

Ale nagle, już po konsultacjach społecznych z udziałem licznych organizacji obywatelskich (w tym SLLGO i HFPC) w rządowym projekcie ustawy pojawił się artykuł 5a, ograniczający dostęp do informacji "ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa w zakresie i w czasie, w jakim udostępnienie informacji osłabiłoby zdolność negocjacyjną Skarbu Państwa w procesie gospodarowania jego mieniem albo zdolność negocjacyjną Rzeczypospolitej Polskiej w procesie zawierania umowy międzynarodowej lub podejmowania decyzji przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej". A także wtedy, gdy "utrudniłoby w sposób istotny ochronę interesów majątkowych RP lub Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym".

W uzasadnieniu rząd tłumaczył, że chodzi o to, by nie ujawniać zamawianych przez władze opinii i ekspertyz np. w trakcie negocjacji z innymi państwami lub koncernami, bo taka źle rozumiana jawność może osłabić naszą pozycję. Niby przekonujące. Ale organizacje obywatelskie nie zostawiły na tej niespodziewanej wrzutce suchej nitki.

Sebastian Osowski chciał ustalić autora artykułu 5a, bo tryb pracy nad projektem co najmniej ocierał się o słynne "lub czasopisma", przez które SLD zjechało z ponad 40 procent społecznego poparcia w wyborach do 11 proc. Osowski zlokalizował autora w okolicach Ministerstwa Skarbu, MSZ i Prokuratorii Generalnej. Ustalił, że do dopisania art. 5a doszło na posiedzeniu Komitetu Stałego Rady Ministrów. A potem... "Odmówiono nam prawa obserwowania prac sejmowej komisji, która pracowała nad projektem nowelizacji. Na obrady jednak weszliśmy - z zaskoczenia. Przepis upadł, ale obawiamy się, by nie wrócił w drugim czytaniu lub w Senacie" - opowiadał Osowski.
I wykrakał. Oto suchy zapis faktów.

13 lipca rządowy projekt (z wrzutką w postaci artykułu 5a) trafia do Sejmu z adnotacją "PILNY". Rząd stosuje sprawdzony argument: chodzi o dostosowanie polskiego prawa do przepisów UE. Znaczy - tako rzecze Unia.

Projektem zajmuje się sejmowa Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych (KAiSW) kierowana przez b. szefa MSWiA, Marka Biernackiego (PO). Sprawozdawcą zostaje Marek Wójcik (PO).

Komisja zbiera się 26 lipca. Na biurkach posłów leżą opinie mówiące, że projekt został skierowany do Sejmu w nienaturalnym pośpiechu, a dotyczy fundamentalnych spraw. Zawiera przy tym feralny artykuł 5a, którego próżno szukać w dyrektywie unijnej. UE niczego takiego nie wymaga! To raczej próba przemycenia bocznymi drzwiami przepisu wygodnego dla władzy.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka i Izba Wydawców Prasy wskazują na "nieprecyzyjność regulacji (zwłaszcza dodanego w ostatniej chwili art. 5a), która może prowadzić do znaczącego ograniczenia w dostępie do informacji istotnych z punktu widzenia interesu społecznego". Niepokoją się, że o przesłankach najważniejszych decyzji władz (np. treści zamówionych przez rząd opinii, ekspertyz) Polacy dowiedzą się po zakończeniu negocjacji, przetargów itp. Czyli po fakcie.

Dr Grzegorz Sibiga z Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk pisze w opinii sporządzonej na zlecenie Sejmu, że art. 5a tworzy "wyjątek od wyjątku" i może naruszać konstytucję. Zwraca uwagę na liczne wady i negatywne konsekwencje wprowadzenia tego przepisu.

Identyczne stanowisko zajmuje Generalny Inspektor Danych Osobowych. Proponuje usunąć z projektu feralny artykuł 5a.

Równie miażdżąca dla wrzutki jest opinia Krajowej Rady Sądownictwa: "proponowana treść art. 5a wzbudza zastrzeżenia co do jego zgodności z art. 2 Konstytucji (zasada przyzwoitej legislacji) oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji (ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne)". KRS zwraca uwagę, że zawarte w artykule zwroty typu "ostateczne rozstrzygnięcie" są nieprecyzyjne i "wprowadzają niepewność, do kiedy władza może ograniczać dostęp do informacji". Rada "negatywnie opiniuje art. 5a".

To samo robi w swej opinii Prokurator Generalny: "(...) wprowadzenie ograniczenia dostępu obywateli do informacji publicznej, w tym w szczególności do dokumentów związanych w procesem gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, może prowadzić do braku kontroli społecznej, a w konsekwencji do nadużyć".

Dr Michał Bernaczyk z Uniwersytetu Wrocławskiego w ekspertyzie na zlecenie SLLGO zauważa, że "przebieg kilkuletnich prac (sic!) nad nowelizacją - jak na ironię - stał się smutnym przykładem zaprzeczenia idei transparentności w polskim życiu publicznym, w którym dialog z obywatelami i organizacjami pozarządowymi służy ukryciu pierwszeństwa »kultury tajności« przed oficjalną deklaracją otwartości i jawności władz publicznych". Również on proponuje wyrzucenie z projektu artykułu 5a - jako sprzecznego z konstytucją.
Posłowie są jednomyślni jak nigdy. Skoro WSZYSCY eksperci mówią, że artykuł 5a to gniot i koszmar, trzeba go wykreślić. 18 sierpnia sprawozdanie komisji Biernackiego jest gotowe. Artykuł 5a znika. 29 sierpnia odbywa się w Sejmie drugie czytanie. I debata. Artur Górski z PiS: "Wobec zmasowanej krytyki tego artykułu, którego w żaden sposób rządowi nie udało się obronić, nawet posłowie PO i PSL stracili do niego przekonanie. (...) Trzymamy was za słowo, posłowie z PO, że do końca prac nad tą ustawą nie powrócicie do tych fatalnych rozwiązań, które narodziły się w głowach waszych urzędników".

Krystyna Łybacka, SLD: "Potwierdzam słuszność postanowień komisji o usunięciu bardzo kontrowersyjnego art. 5a".

Piotr Kołodziejczyk, wiceminister spraw wewnętrznych i administracji: "(...) Nie mówiliśmy o ograniczeniu dostępu. Mówiliśmy tylko, by ograniczyć czy odłożyć w czasie ujawnianie niektórych informacji. Wysoki Sejm nie podzielił tego poglądu. (...) do decyzji Sejmu podchodzimy z respektem".

Marek Wójcik, poseł sprawozdawca, PO: "(...) podkomisja jednogłośnie zdecydowała o wykreśleniu z projektu ustawy słynnego art. 5a. Muszę powiedzieć, że pan minister reprezentujący rząd dzielnie o niego walczył, natomiast podkomisja stwierdziła, że pilny projekt wdrażający prawo unijne nie jest najlepszym miejscem do tego, aby wprowadzać dodatkowe regulacje. (...) Być może rząd w przyszłości będzie chciał te sprawy regulować, ale mamy nadzieję, że nie w takim trybie jak teraz, to znaczy w pilnym rządowym projekcie".

31 sierpnia Sejm przyjmuje ustawę - bez art. 5a - głosami PO, PSL, SLD i PJN. PiS wstrzymuje się od głosu.

Bumerang

14 września, na ostatnim posiedzeniu Senatu, prof. Marek Rocki proponuje JEDYNĄ poprawkę do ustawy przyjętej przez Sejm. Jest to... artykuł 5a w brzmieniu prawie niezmienionym. Głosami senatorów PO przepis wraca do ustawy.

Nazajutrz sprawą zajmuje się ponownie sejmowa Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych. I powtórnie rekomenduje posłom wyrzucenie artykułu 5a na śmietnik. Opinię komisji przekazuje Sejmowi Piotr Van der Coghen, poseł PO. Ujawnia przy okazji stanowisko Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu: "Istnieje obawa, że zgłoszona poprawka może być uznana za niekonstytucyjną".

Artur Górski, PiS: "W komisji został zawarty dżentelmeński układ. Platforma zobowiązała się odstąpić od artykułu 5a. Państwo zadeklarowaliście, że do końca prac legislacyjnych nad tym projektem ten artykuł nie wróci. Ale wrócił. (...) dzięki tej poprawce za chwilę będziecie mogli sprzedawać majątek narodowy bez żadnej społecznej kontroli".

Krystyna Łybacka, SLD: "Umowa została złamana".

Andrzej Sztorc, PSL: "Klub PSL podejmie decyzję podczas głosowania." (Oklaski)

Andrzej Celiński, niezależny: "Dla znakomitej większości ludzi zaangażowanych w procesy transformacji ustrojowej w Polsce sensem życia jest budowanie takiego państwa, w którym obywatele czuliby się gospodarzami. (Głos z sali: Siadaj!)
Gdy organizowaliśmy latające uniwersytety w latach 70., chodziło nam o to, żeby ludzie mieli informacje wystarczające, by podejmować świadome decyzje w sprawie własnego kraju, narodu, społeczeństwa. Czy rząd podziela intencje Marka Rockiego w jego akcji ograniczającej swobodny dostęp obywateli do informacji opłacanych z budżetu państwa?" (Oklaski)

Piotr Kołodziejczyk, wiceminister MSWiA: "Poprawka senacka przywraca, w odmiennej trochę redakcji, art. 5a zawarty w przedłożeniu rządowym. Dziękuję bardzo".

(Głos z sali: Panie, co to za odpowiedź?)

Artur Górski, PiS: Co się stało w Platformie? W Sejmie wszyscy głosowali przeciwko tej poprawce jako skandalicznej. (...) Teraz macie dyscyplinę partyjną, żeby głosować za tą poprawką. Czy Platforma ma honor?

(Poseł Stefan Niesiołowski: Nie martw się o nas.)

...zawarto porozumienie honorowe, że my się wstrzymujemy w głosowaniu nad tą ustawą, SLD popiera tę ustawę, pod warunkiem że nie będzie tego kluczowego artykułu...

(Poseł Stefan Niesiołowski: Nie martw się o nas, zostaw to.)

Głosowanie. 174 posłów PO opowiada się za art. 5a, 4 się wstrzymuje, 9 głosuje za skreśleniem tego przepisu (m.in. Marek Biernacki i Marek Wójcik). Poprawkę Rockiego popiera też 12 posłów PSL, 4 się wstrzymuje. 8 jest przeciw (m.in. Marek Sawicki i Franciszek Stefaniuk). Przeciwko jest też paru niezrzeszonych: Kazimierz Kutz, Andrzej Celiński, Bogdan Lis, Marian Filar, Ludwik Dorn oraz Izabella Sierakowska z SdPL.

Poprawka Rockiego przechodzi (do jej odrzucenia brakło 10 głosów). 19 września ustawa idzie do Bronisława Komorowskiego. Minister Sławomir Nowak: "Ustawa jest konstytucyjna, ale prezydent zwracał uwagę, że nie podoba mu się tryb jej uchwalenia. Mieliśmy trochę sytuację jak z GMO, że jest coś dołożone na koniec. Zgodnie z wysokimi standardami legislacji, które powinny obowiązywać, to nie powinno tak być uchwalone".

SLLGO, HFPC, FOR i inne organizacje oraz legendarni liderzy pierwszej "S" apelują o skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. 24 września prezydent ustawę podpisuje. Minister Nowak sugeruje, że prezydent oparł się na opiniach konstytucjonalistów. Jakich? Nie ujawnia.

Senator Rocki w rozmowie z prezydentem "powołuje się na zdanie zaufanych prawników". Jakich? Nie wiadomo.

***

Z komunikatu Państwowej Komisji Wyborczej, 10 października 2011: "W okręgu wyborczym nr 43, obejmującym dzielnice na południu Warszawy (Mokotów, Ursynów, Wawer i Wilanów), senatorem został Marek Rocki (PO)."

Zbigniew Bartuś