Premier Donald Tusk ogłosił ostatnio zamiar wprowadzenia zmian w Konstytucji, mających na celu głęboką reformę ustrojową. Już sam fakt otwarcia z tak wysokiego szczebla władzy dyskusji nad ustrojem Polski jest cenną nowością. Zwraca także uwagę kompleksowość tej propozycji. Miejmy nadzieję, że wyniknie stąd poważna publiczna debata, która zaowocuje poprawą jakości polskiej demokracji.

Byłoby wysoce pożądane, gdyby o przyjęciu lub odrzuceniu poszczególnych elementów reformy ustrojowej zadecydował ogół obywateli w drodze referendum. Materia zamierzonej reformy stosunkowo łatwo przekłada się na zrozumiałe dla każdego pytania. Poprzedzająca referendum ogólnonarodowa dyskusja podniosłaby poziom politycznego zaangażowania społeczeństwa, kierując jego uwagę na problemy, a nie personalia. W takiej dyskusji byłoby więcej argumentacji, a mniej emocji, które aż nazbyt łatwo rozpalają się w warunkach walki wyborczej.

Istota reformy

Generalnie można powiedzieć, że propozycja premiera sprowadza się do jednoznacznego wyboru ustroju parlamentarno-gabinetowego, przy jednoczesnym odrzuceniu systemu prezydenckiego. Oczywistym beneficjentem proponowanych zmian w sensie politycznym byłby rząd. Proponowana reforma zmierza bowiem do konsolidacji całej władzy wykonawczej w jego rękach, a także do stworzenia rządowi stabilnych warunków działania.

Mniej oczywiste, ale jednak prawdziwe, jest to, że skutkiem tych zmian byłby także wzrost rangi parlamentu oraz zwiększenie się udziału obywateli w sprawowaniu władzy. Te dwa korzystne efekty byłyby jednak niepotrzebnie osłabione, gdyby doszło do zmniejszenia liczebności parlamentu, co premier również proponuje.

Natomiast pozycja ustrojowa prezydenta (oczywiście mowa tu o urzędzie, a nie osobie) zostałaby poważnie osłabiona. Wynikałoby to w dużej mierze z przeniesienia prawa wyboru prezydenta z ogółu obywateli na parlament. Tym samym mandat prezydenta miałby o wiele mniejszą wagę.

Uszczerbek dla jakości polskiej demokracji byłby w efekcie takich zmian tylko pozorny. Rezygnacja ogółu obywateli z prawa wyboru głowy państwa jest konieczną ceną, którą społeczeństwo musi zapłacić, aby mogły skutecznie działać mechanizmy kontrolujące prezydenta. Obecnie takich "bezpieczników" po prostu brak. Są one niezbędne w przypadku każdego organu władzy, a szczególnie organu jednoosobowego.

Ogół obywateli roli kontrolera odgrywać oczywiście nie może. Amorficzny czterdziestomilionowy naród nie jest przecież w stanie nawiązać dialog z prezydentem. Jedyną instytucją, zdolną do skutecznej kontroli działań głowy państwa, jest parlament. Warunkiem jego zdolności do pełnienia tego zadania jest jednak oddanie parlamentowi prawa zarówno wyboru, jak i odwoływania prezydenta. W takim systemie obywatele, rezygnując z prawa wyboru prezydenta, zyskują możliwość bieżącego wywierania wpływu na prezydenta za pośrednictwem posła.

Kluczowy element

Najistotniejszym elementem propozycji premiera jest zmiana ordynacji wyborczej do parlamentu. Obecnie obowiązująca ordynacja proporcjonalna sprawia, że w Sejmie w ciągu ostatniego dwudziestolecia nigdy nie powstało stabilne zaplecze dla rządu. To było głównym powodem słabości wszystkich naszych rządów po roku 1989. Najgorszym efektem obecnej ordynacji proporcjonalnej jest to, że obywatele nie mają żadnego wpływu ani na kształt list wyborczych, ani na sposób działania poszczególnych parlamentarzystów w czasie kadencji. W praktyce obywatel może tylko raz na kilka lat głosować na jednego kandydata z listy jakiejś partii, automatycznie popierając listę tejże partii we wszystkich okręgach wyborczych. Tym samym wyborca popiera całą masę rozmaitych kandydatów, których zupełnie nie zna. Kandydatów tych wyznaczają centrale partii politycznych, które w ten sposób decydują o składzie osobowym parlamentu. Tak naprawdę to centrale partyjne wybierają, a obywatele tylko głosują. Formalnie mamy demokrację, ale w istocie jest to "demokracja nomenklaturowa" z wszystkimi jej mankamentami. Obywatele coraz wyraźniej zdają sobie sprawę, że są manipulowani przez klasę polityczną. Dlatego frekwencja w kolejnych wyborach jest coraz niższa.

Na tę fatalną wadę ustrojową jest tylko jedno lekarstwo, którego skuteczność potwierdzają doświadczenia wielu krajów. Jest nim konsekwentna ordynacja większościowa, na podstawie której wybory odbywają się w tylu jednomandatowych okręgach, ile jest miejsc w parlamencie. Taki system automatycznie ustanawia jednoznaczną relację między posłem a wyborcą. Przy obowiązującej obecnie ordynacji proporcjonalnej taka relacja nie istnieje, gdyż w przeciętnym okręgu wyborczym mamy z jednej strony około tuzina posłów, a z drugiej amorficzną masę około miliona obywateli. Ordynacja większościowa skutecznie uzależnia posła od obywatela nie tylko w momencie wyboru, ale także w czasie kadencji.

Praktyka wielu krajów dowodzi, że ordynacja większościowa wymiata z parlamentu najmniejsze ugrupowania. Gwarantuje to zwycięskiej partii większość w parlamencie, tworząc rządowi stabilne warunki do pracy.

W ten sposób ordynacja większościowa jednocześnie umacnia pozycję ustrojową parlamentu, rządu oraz obywatela. Natomiast tracą na znaczeniu centrale poszczególnych partii, gdyż w wyborach większościowych nie da się już przywozić do okręgu kandydatów na posłów w przysłowiowej teczce. W jednomandatowym, małym okręgu wyborczym partie nie mogą przemycać do Sejmu posłów miernych, ale wiernych. Szanse na wybór mają tylko osoby odpowiedniego kalibru. Dlatego ordynacja większościowa zapełniłaby Sejm posłami o znacznie lepszych parametrach niż dotychczas.

Możliwe modyfikacje

Propozycja premiera zawiera postulat wprowadzenia ordynacji mieszanej, a nie czystej ordynacji większościowej. Mamy tu więc do czynienia z tylko częściową realizacją programu wyborczego Platformy Obywatelskiej. Wskazane wyżej korzyści, płynące z odejścia od ordynacji proporcjonalnej, są w takim modelu, niestety, mniejsze. Ta niekonsekwencja jest prawdopodobnie wymuszona oporem koalicyjnego partnera. Przyjęcie ordynacji mieszanej byłoby wprawdzie krokiem skromnym, ale skierowanym we właściwą stronę. Należy tylko mieć nadzieję, że możliwie szybko za tym krokiem pójdzie kolejny i doczekamy się wyborów, przeprowadzonych wedle zasady większościowej.

Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zamiar zmniejszenia liczebności parlamentu. Uzasadnienie takiej zmiany względami oszczędnościowymi jest nie do przyjęcia, gdyż w skali kraju chodzi o wydatki groszowe. Jeśli mamy wprowadzić ordynację mieszaną (a w perspektywie większościową) i tym samym zwiększyć polityczną rangę obywatela, to jak można jednocześnie zwiększać liczbę obywateli, przypadających na jednego posła? Obecnie jeden poseł reprezentuje około osiemdziesiąt tysięcy obywateli. Jeśli liczebność Sejmu miałaby spaść np. o połowę, to liczba obywateli przypadających na jednego posła wzrosłaby dwukrotnie. Znacznie utrudniłoby to dostęp obywateli do posłów i tym samym zmniejszyłaby się zależność posła od wyborców.

Natomiast proponowaną reformę ustrojową można by rozszerzyć o postulat likwidacji Senatu. W unitarnym państwie, jakim jest Polska, sens istnienia dwuizbowego parlamentu jest wątpliwy. Dwudziestoletnia historia Senatu nie obfituje w jakieś zauważalne osiągnięcia. Dlatego postulat jego likwidacji prawdopodobnie spotkałby się z szeroką aprobatą społeczną.

Jeśli większość społeczeństwa zechce zachować obecne zasady obsady urzędu głowy państwa, to należy rozważyć rozszerzenie uprawnień prawodawczych prezydenta właśnie o prerogatywy Senatu. Kompetencje wykonawcze prezydenta powinny być jak najmniejsze, bowiem dwugłowa władza wykonawcza sprawnie funkcjonować nie może.

Janusz Jaworski

Autor, dr Janusz Jaworski, jest wykładowcą w Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie.