Nie straszyĆ bonem edukacyjnym

Rozważając koncepcję bonu w odniesieniu do polskich warunków trzeba pamiętać, iż jej podstawą jest wprowadzenie do oświaty na każdym jej poziomie kształtowania globalnego budżetu szkoły (placówki oświatowej) jako wielokrotności kosztów kształcenia pojedynczego ucznia. Oczywiście, owe koszty jednostkowe będą różne dla różnych typów placówek, ale także w zależności od miejsca położenia szkoły (miasto, miasteczko, wieś). Stąd też bon nie stanowi zagrożenia dla szkół wiejskich. Takim zagrożeniem jest natomiast aktualnie istniejąca parametryzacja kosztów kształcenia w nich, niezbyt prawidłowo oddająca naturalne dodatkowe koszty, jakie muszą być uwzględnione w przypadku szkół wiejskich w stosunku do miejskich. Owe dodatkowe koszty to nie tylko konieczność funkcjonowania szkół o mniejszej niż w mieście liczbie uczniów, czy też potrzeba zapewnienia dzieciom dowozu, ale także konieczność wzmacniania ich oferty edukacyjnej o elementy edukacyjno -kulturowe, które mieszkaniec dużego miasta może znaleźć poza szkołą. Generalnie są to wszystko działania mające poprawić szanse edukacyjne dzieci ze środowisk biedniejszych i słabiej wykształconych. Warto w tym miejscu przywołać przykład Nowej Zelandii, w której poprzez bony adresowane do dzieci z biednych środowisk udało się do minimum zredukować bariery edukacyjne o społecznym charakterze.
Oczywiście, kluczem do sukcesu takiego sposobu kształtowania budżetów szkół jest określenie realnych, standardowych kosztów kształcenia i właśnie od tego problemu trzeba zacząć rozmowę o bonie edukacyjnym. Należy wreszcie odpowiedzieć na pytania: jaki jest konieczny zakres finansowanej ze środków publicznych usługi edukacyjnej, którą powinien otrzymać każdy polski uczeń, a także w jakich warunkach owa usługa winna być wykonywana. Pragnę podkreślić, iż ów standard edukacyjny powinien umożliwić właściwe przygotowanie edukacyjne każdemu uczniowi. To nie ma być standard minimalnych usług oświatowych, ale standard odpowiadający z jednej strony potrzebom edukacyjnym współczesności, a z drugiej uwzględniający możliwości finansowe państwa.
Śledząc krytykę bonu edukacyjnego osnutą wokół obaw o losy oświaty wiejskiej można zaobserwować dość niezwykłe zastrzeżenia. Oto grupa polityków PSL sformułowała tezę, że wprowadzenie bonu ograniczy polską samorządność. Według nich gminy i powiaty stracą wówczas wpływ na znaczną część swojego budżetu, bowiem jego oświatowy fragment pochodzący z subwencji w wielu gminach wiejskich sięga 50 procent. W przypadku wprowadzenia bonu środki te trafiałyby do szkół, bez możliwości ingerowania w nie lokalnych władz. Autorzy tego zarzutu nie zgadzając się na standaryzowanie kosztów kształcenia, równocześnie najprawdopodobniej obawiają się utraty przez lokalne władze możliwości przeznaczania środków z oświatowej części subwencji na pozaoświatowe cele. Można naturalnie rozważać rozmaite aspekty samorządności, niezależnie jednak od tego warto zauważyć, że bon zapewniłby każdemu uczniowi w Polsce otrzymanie standardowej usługi edukacyjnej, a także gwarantowałby pełne wykorzystanie środków z oświatowej części subwencji na kształcenie właśnie.

Inny, a najczęściej powtarzany, zarzut pod adresem bonu to niemożność konkurowania o uczniów położonych na terenach wiejskich szkół. To zastrzeżenie pokazuje powierzchowną znajomość zagadnienia przez jego krytyków. Otóż uwzględniający realne uwarunkowania zwolennicy bonu edukacyjnego zakładają jego pełną realizację jedynie na terenach miast, gdzie istnieje rozbudowana sieć szkół i innych placówek oświatowych. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych powodów braku rozwiązań bonowych w oświacie wielkomiejskiej. Utrzymywanie szkolnych obwodów, czy też ustalanych przez lokalne władze limitów klas pierwszych w szkołach średnich służy jedynie edukacyjnym biurokratom, ograniczając wolność rodziców w wyborze szkoły dla dziecka, ale także wolność dyrektorów szkół i nauczycieli w planowaniu zadań dla swojej szkoły. Niestety, ciągle jeszcze mamy w Polsce do czynienia z edukacją zdominowaną przez oświatową i związkową biurokrację. Oświatowi decydenci odżegnują się od jakichkolwiek rozwiązań rynkowych, gdyż nadmierna popularność jednych szkół i brak zainteresowania innymi mogłyby prowadzić do zamykania tych drugich. Ów biurokratyczny monopol jest zresztą główną przeszkodą w rozwoju naszych szkół i niesprawiedliwością wobec dobrych szkół i pracujących w nich nauczycieli.
Wprowadzenie mechanizmu bonowego do oświaty wielkomiejskiej pobudzałoby konkurencję między szkołami. Te cieszące się uznaniem nie miałyby kłopotów z rekrutowaniem uczniów, dzięki czemu dysponowałyby wysokimi budżetami, co przekładałoby się na dobre wynagrodzenia pracujących w nich osób. Natomiast słabe zainteresowanie szkołą prowadziłoby do jej likwidacji. W takim systemie to przede wszystkim obywatele poprzez swoje decyzje wpływaliby bezpośrednio na szkolne budżety. Dla nauczycieli system bonu edukacyjnego byłby gwarancją uzyskiwania dobrych wynagrodzeń za dobrą jakość pracy. Oczywiście, poza tym systemem funkcjonowałyby szkoły dla dzieci specjalnych potrzeb edukacyjnych. Dla nich - podobnie jak dla szkół wiejskich - kluczowe znaczenie miałoby przygotowanie kosztów standardu kształcenia pojedynczego ucznia, a następnie kalkulowanie budżetu jako jego wielokrotności. Pragnę podkreślić, że w każdym przypadku bonowemu rozwiązaniu musi towarzyszyć nowy system wynagradzania nauczycieli, w którym jego wysokość będzie wprost zależała od efektów pracy. Wbrew zdaniu wielu oświatowych i związkowych decydentów muszę stwierdzić, że istnieje możliwość opracowania i stosowania procedury zobiektywizowanej oceny pracy nauczyciela.

Przeciwnicy wprowadzenia bonu rekrutują się spośród osób, które z różnych powodów nie wyobrażają sobie funkcjonowania prawdziwego rynku edukacyjnego. W przypadku działaczy związkowych i przedstawicieli oświatowej biurokracji niechęć do wszelkich prób urynkowienia wiąże się z obawami o utratę przez nich dominacji w oświatowym świecie. Podobnie rozwiązań rynkowych mogą obawiać się słabi nauczyciele i dyrektorzy szkół, gdyż rynkowa logika - jeżeli nie poprawią swojej pracy - może obrócić się przeciw nim. Jak znakomicie pokazuje to przykład urynkowionej publicznej oświaty nowozelandzkiej czy też amerykańskich szkół czarterowych (są to szkoły publiczne) wprowadzone do oświaty mechanizmy konkurencyjności przyczyniają się do poprawy jakości pracy szkół z korzyścią dla uczniów. Warto także pamiętać, że niska jakość oświaty publicznej stanowi szczególne zagrożenie dla szans edukacyjnych dzieci z rodzin niezamożnych, gdyż ich rodziców nie stać na opłacanie czesnego w oferujących wyższy poziom szkołach prywatnych. Stąd też poszukiwanie dróg do poprawy jakości pracy oświaty publicznej ma ogromne znaczenie. Wprowadzenie do niej mechanizmów rynkowych i zwiększenie wpływu obywateli - rodziców na jej funkcjonowanie byłoby wyborem dobrej drogi.
Środowiska zagrożone wprowadzeniem do oświaty mechanizmów rynkowych są ciągle jeszcze w Polsce bardzo silne i z całą pewnością będą wytwarzać wokół wszelkich koncepcji uelastycznienia zasad działania naszych szkół atmosferę grozy oraz rysować apokaliptyczne wizje upadku szkolnictwa publicznego. Już teraz możemy czytać teksty przeciwników bonu edukacyjnego, w których straszą oni obniżeniem jakości pracy szkół i zwiększeniem społecznych nierówności edukacyjnych po jego wprowadzeniu. Formułowane są obawy jakoby w urynkowionej oświacie owo obniżenie poziomu powodowane było skrajnymi oszczędnościami m.in. związanymi z zatrudnianiem nauczycieli "tańszych", tzn. posiadających niższe kwalifikacje. Autorzy takich obaw kompletnie nie rozumieją klasycznych mechanizmów wolnorynkowych, które w naturalny sposób prowadzą do usuwania z rynku podmiotów oferujących niskiej jakości usługę, a także zapominają, iż w dalszym ciągu istniałyby określone wymagania kwalifikacyjne, jakie musiałaby spełniać osoba zatrudniona na stanowisku nauczyciela. Byłyby one częścią krajowych standardów edukacyjnych. W rzeczywistości to właśnie dominujący ciągle model biurokratycznej oświaty nie jest w stanie skutecznie zmierzyć się z żadnym istotnym edukacyjnym problemem. I tak np. bez wprowadzenia mechanizmów rynkowych do edukacji ciągle w murach naszych szkół będzie pracować spora grupa słabych nauczycieli, a liczna grupa świetnych nauczycieli nie będzie mieć szans na dobre wynagrodzenie. Tak na marginesie warto porównać urynkowioną oświatę w Nowej Zelandii i zbiurokratyzowaną, etatystyczną polską oświatę. To właśnie w Nowej Zelandii do minimum ograniczono społeczne nierówności edukacyjne, a efekty kształcenia młodzieży w tym kraju mierzone chociażby w badaniach PISA zdecydowanie przewyższają osiągnięcia naszych uczniów i młodzieży z krajów o podobnym do naszego modelu edukacji.

Proces wprowadzania bonu edukacyjnego i innych mechanizmów rynkowych do naszej edukacji musi zostać oczywiście rzetelnie przygotowany. Szczególnie trudne będzie przygotowanie krajowych standardów edukacyjnych i związanych z nimi normatywnych kosztów kształcenia. Od ich dobrego przygotowania zależy przede wszystkim sukces całego przedsięwzięcia. Równocześnie warto będzie przeprowadzić pilotażowe eksperymenty z bonem. W sposób wręcz naturalny zacząć trzeba od wprowadzenia mechanizmu bonowego do szkół ponadgimnazjalnych, a szczególnie liceów ogólnokształcących. Obserwacja funkcjonowania sieci licealnej w kilku dużych miastach z zastosowaniem bonu edukacyjnego pozwoliłaby w sposób obiektywny, bez ideologicznego zacietrzewienia, ocenić skutki wprowadzenia liceów ogólnokształcących na rynek edukacyjny. Trzeba tylko pamiętać, żeby proponowane nowe sposoby kalkulowania budżetów szkół nazywane mechanizmem bonu edukacyjnego nie były - tak jak to ma miejsce w Krakowie - zaprzeczeniem jego istoty. Albowiem bon edukacyjny ma zwiększać autonomię szkoły i wpływ rodziców na jej działanie, a nie przyczyniać się do umocnienia dominacji oświatowej biurokracji w lokalnym systemie edukacji.
Ogromne znaczenie mieć będzie także przygotowanie powszechnie dostępnej, zawierającej wszelkie ważne dla obywateli, obiektywnej informacji o szkołach. Bez dostępu do niej rodzice i dzieci nie będą mieli bowiem szans na dokonanie rzetelnego wyboru szkoły. Wprowadzenie bonu bez systemu skierowanej do obywateli informacji o szkołach będzie bardzo ułomnym rozwiązaniem.
Pracując nad koncepcją bonu edukacyjnego, a także nad wprowadzeniem do naszej oświaty publicznej innych mechanizmów rynkowych musimy pamiętać o konieczności działań w dwóch istotnie różniących się obszarach. Z jednej strony winna powstać nowa koncepcja funkcjonowania oświaty w miastach, w której - z wyjątkiem szkół dla uczniów specjalnych potrzeb edukacyjnych - obowiązywałyby w pełni rynkowe zasady, a z drugiej koncepcja działania oświaty na polskiej prowincji uwzględniająca jej realia i skutecznie przeciwstawiająca się nierównościom edukacyjnym o społecznym charakterze. W obu jednak koncepcjach osią, wokół której budowane byłyby nowe rozwiązania byłyby potrzeby edukacyjne uczniów, a nie - jak to ma miejsce w tej chwili - potrzeby instytucji zwanej szkołą. Warto także zauważyć, że w urynkowionej szkole szczególna uwaga poświęcana jest każdemu uczniowi, a w zbiurokratyzowanej mitycznemu "średniemu" uczniowi.

\*Autor jest dyrektorem Studium Pedagogicznego Uniwersytetu Jagiellońskiego.
JERZY LACKOWSKI\*