Nowelizacja goni nowelizację

PRAWO. Liczne poprawki ustaw są rezultatem niskiej kultury prawnej posłów i senatorów

Ustawa o Narodowym Funduszu Zdrowia była w ciągu 2 lat zmieniana 23 razy. Akty prawne dotyczące kapitałowej części reformy emerytalnej od chwili wejścia ich w życie były zmieniane kilkadziesiąt razy. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi miała niemal 50 zmian.
Nierzadko na jednym posiedzeniu Sejmu wprowadza się wiele nowelizacji do jakiejś ustawy, a na kolejnym posłowie zmieniają to, co zmienili kilka tygodni wcześniej. Bywa i tak, że na tym samym posiedzeniu Sejmu do ledwo uchwalonej ustawy zgłaszane są wnioski o jej zmianę. Doszło nawet do tego, że na początku tego roku resort pracy zapowiedział nowelizację przepisów Kodeksu pracy, które jeszcze nie weszły w życie.
- Nawet fundamentalne ustawy, czyli kodeksy, zmienia się bez opamiętania, nie dając szans na choćby kilkuletnie przyjrzenie się, jak funkcjonuje i sprawdza się ważny akt prawny - narzeka prof. Andrzej Gaberle, wieloletni kierownik Katedry Kryminalistyki UJ. - Powinno istnieć swego rodzaju moratorium, by przez co najmniej trzy lata od przyjęcia nie można było zmieniać kluczowych ustaw, głównie kodeksów.
Kodeks cywilny był nowelizowany aż 65 razy, a Kodeks karny i Kodeks postępowania karnego - w sumie ponad 70-krotnie, choć obowiązują od dziesięciu lat. Niektóre nowelizacje wprowadzały blisko 300 poprawek do kodeksu. W ciągu pięciu lat prawo zamówień publicznych zmieniono 13 razy. To i tak niewiele w porównaniu z kodeksem drogowym, który prawie 40-krotnie był zmieniany tylko w ostatnim trzyleciu.
- Nie narzekam na liczne zmiany w prawie karnym, bo to oznacza, że raz po raz wychodzi nowe wydanie Kodeksu karnego z moim komentarzem, który co nieco poszerzam, a pieniądze z tego tytułu zasilają moje konto - ironizuje prof. Marian Filar, karnista z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. - Oczywiście, mówiąc poważnie, biegunka nowelizacyjna jest skrajną patologią. Niestety, zarówno politycy, jak i część mediów, zamiast koncentrować się na sprawach naprawdę ważnych, mających wpływ na funkcjonowanie państwa i codzienne życie obywateli, a do nich bezwzględnie zaliczyć należy zalew zmian w prawie, koncentrują się na głupich wypowiedziach polityków.
Ustawa o działalności gospodarczej z grudnia 1988 r. (tzw. ustawa Wilczka) była krótka i prosta. Przewidywała konieczność uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej tylko w 11 przypadkach. Niestety, w ciągu dwudziestu lat obowiązywania ustawa była nowelizowana średnio co trzy miesiące. Zawsze w kierunku ograniczenia wolności przedsiębiorcy i zwiększenia uprawnień urzędników. Systematycznie wydłuża się także lista koncesji.
Jak powinno być pisane prawo, określa rozporządzenie premiera z czerwca 2002 r. ("Zasady techniki prawodawczej"). Jasno jest tam powiedziane, że jeśli do aktu prawnego zamierza wprowadzić się dużo zmian, to musi być on pisany od początku, a nie nowelizowany. Ponadto ustawa powinna wyczerpująco regulować dziedzinę, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych jej fragmentów. Rozporządzenie określa też, że ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych aktach prawa.
Jak dowodzi praktyka, te trzy zasady z reguły nie są przestrzegane. Dla wszystkich Polaków istotne znaczenie ma stwierdzenie, że przepisy mają być zrozumiałe i jasno wyrażać intencje prawodawcy. Jak daleko jest do realizacji tego postanowienia, wie każdy, kto próbował czytać ustawy, w tym np. Kodeks pracy, czyli akt prawny, który powinien być jasny w lekturze.
Nawet prof. Bogusław Banaszak, przewodniczący Rady Legislacyjnej przy premierze, przyznaje, że Rada Legislacyjna spotyka się z tak skomplikowanymi i niejasnymi projektami, że zaleca niekiedy zaprzestanie dalszych prac nad konkretnymi propozycjami. Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji, zwraca uwagę, że wartością konstytucyjną przy tworzeniu ustaw jest jednoznaczność i czytelność przepisu. Podkreśla, że szczególnie ważne jest to w obszarze prawa karnego i podatkowego.
Tymczasem, jak podkreśla Maciej Berek, przykładem niejasnych przepisów jest ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych. Prawo podatkowe osiągnęło taki stopień skomplikowania, że wielu podatników ma problem ze zrozumieniem tych przepisów. Muszą z tego powodu bazować na różnych poradnikach, a nie na samej ustawie - twierdzi prezes Rządowego Centrum Legislacji.
Prof. Andrzej Rzepliński, obecnie sędzia Trybunału Konstytucyjnego, mówi, że biegunka legislacyjno-nowelizacyjna nie skończy się, jeżeli bardzo znaczna część parlamentarzystów nie będzie miała elementarnej wiedzy o prawie i o funkcjonowaniu państwa. Profesor podkreśla, że marne prawo, w tym liczne nowelizacje, są przede wszystkim rezultatem niskiej kultury prawnej posłów i senatorów.
Włodzimierz Knap
[email protected]